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法眼观察

准确把握《监察法实施条例》中案件监督管理工作相关规定

时间:2022-9-8 7:10:20  作者:  来源:  浏览:10  评论:0
内容摘要:中央纪委国家监委案件监督管理室依规依法采取调查措施  依规依法采取调查措施是监督执法工作的重要环节。纪检监察机关调查措施要坚持宽打窄用,调查手段要宽、调查决策要严,必须有非常严格的审批程序。随着国家监察体制改革不断深入,纪委监委的监督范围扩大了、权限丰富了,在监督执纪执法中采取措...

中央纪委国家监委案件监督管理室

依规依法采取调查措施

  依规依法采取调查措施是监督执法工作的重要环节。纪检监察机关调查措施要坚持宽打窄用,调查手段要宽、调查决策要严,必须有非常严格的审批程序。随着国家监察体制改革不断深入,纪委监委的监督范围扩大了、权限丰富了,在监督执纪执法中采取措施更要严之又严、慎之又慎。《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《条例》)第四章监察权限对监察机关能够采取的措施予以规范,占的分量很重。《条例》第五十四条明确:“监察机关应当加强监督执法调查工作规范化建设,严格按规定对监察措施进行审批和监管,依照法定的范围、程序和期限采取相关措施,出具、送达法律文书。”为贯彻落实《条例》要求,加强对措施使用的管理,中央纪委国家监委于2021年12月印发了《纪检监察机关监督检查审查调查措施使用规定》(以下简称《措施使用规定》)。纪检监察机关在使用措施时要将《条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执法工作规定》(以下简称《监督执法工作规定》)和《措施使用规定》结合起来掌握,做到宽打窄用、严管慎用。

  措施使用基本原则

  监察法赋予监察机关使用措施的权限,为监察机关以法治方式反腐败提供了重要的法律支撑,同时要求使用措施时以法治方式开展工作,在赋权的同时予以严格限权。纪检监察机关应当增强法治意识、程序意识和证据意识,严格按照《条例》《措施使用规定》,依照法定的范围、程序和期限采取相关措施,确保监察机关调取证据能够符合司法标准、办理的案件经得起历史检验。

  一是把握好措施使用合法性。根据监察法规定,监察机关在监督执法工作中,可以采取谈话、讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、技术调查、通缉、限制出境15项措施。《条例》明确了监察机关在初核中可以采取的措施以及只能在立案后采取的措施,采取技术调查、通缉、限制出境措施的,要按照规定审批后交有关机关执行。纪检监察机关一体两面履行党内监督和国家监察两项职责,在监督执纪工作中,可以采取谈话、查询、调取、暂扣、封存、勘验检查、鉴定7项措施。《监督执法工作规定》《措施使用规定》等明确了措施审批的相关要求,承办部门按规定的审批权限履行报批手续后,才可以采取措施。纪检监察机关应当按照不同阶段采取相应措施,在立案以后才能采取的措施在初核阶段不得使用,不得未经审批采取措施或者超越审批范围采取措施。采取措施时,要按照规定出具相应文书并对相关事项履行告知义务,切实保护当事人的合法权益。

  二是把握好措施使用合理性。在采取措施时,要认真分析研判,把握适度原则,坚持从严使用、严禁滥用,对于措施是否需要使用应当统筹把握,综合考虑相关人员涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪行为的严重程度等因素,合理确定采取措施的对象、种类、时限等,坚决防止擅自扩大范围、延长时限,避免随意降低门槛造成措施使用的泛化和随意化。特别是涉及限制被审查调查人或者涉案人员人身权利、财产权利的措施,要审慎把握相关人员与涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪行为的关联性,以及采取措施的紧急程度等情况,不得超过必要限度。采取措施是为监督检查、审查调查工作顺利开展提供保障,对不需要继续采取措施的,应当及时解除,发现不当采取措施的,应当及时纠正。

  三是把握好措施使用安全性。措施使用直接影响被审查调查人和涉案人员的人身、财产等权利,涉及人身自由、财产、隐私等方方面面。纪检监察机关查办案件必须把政治效果摆在首位,消除措施使用的各类风险隐患,保护被审查调查人和涉案人员的合法权利,特别是确保相关人员的人身安全。纪检监察机关领导同志要从严审批,对安全使用措施提出要求、作出指导,增强“时时放心不下”的责任感,加强跟踪问效,压实承办部门和经办人员的相关责任。承办部门主要负责人作为审查调查安全工作第一责任人,必须履行审查调查和安全工作“一岗双责”,将安全采取措施的责任明确到岗、落实到人。审查调查人员对安全工作负直接责任。对于在采取措施中发生违纪违法行为、出现安全事故以及落实责任不到位造成重大安全后果的,要严肃追责,绝不姑息。

  安全文明开展谈话、讯问、询问

  《条例》在第四章第三节、第四节、第五节中,对谈话、讯问、询问措施作了规定。这3项措施是用得较多的调查措施,直接与被调查人、涉案人员、证人等面对面接触,不确定因素较多,对使用的规范性和工作人员能力水平要求较高。中央纪委国家监委制定多项制度加强规范管理,要求各级纪检监察机关严格依照法定权限、程序办事,一言一行都要合规合纪合法。总的看,各级纪检监察机关严格履行职责权限,坚持依规依纪依法安全文明办案,充分保障了审查调查对象和涉案人员合法权益。使用谈话、讯问、询问措施要注意把握好以下三个方面:

  一是坚持实事求是原则。实事求是是我们党的思想路线,也是纪律建设的生命线。每一项具体的执纪执法行为,关系干部的政治生命、相关人员的切身利益,关系党的形象、党的威信,关系社会公平正义,必须以事实为依据、以纪法为准绳。中央纪委国家监委领导同志强调,各级纪检监察机关要坚持实事求是,不管是哪个单位移交的线索、不管要求有多急,承办部门都要按党中央的规定办,在考虑轻重缓急基础上,严格依照规则和程序办理。在谈话过程中要以事实为基础,坚持一切从实际出发,结合动机态度、客观条件、性质程度、后果影响等因素,对谈话对象的问题进行综合分析,讲清楚党组织的态度和政策,是什么性质的问题就按什么性质对待,不主观片面,不随意放大或者缩小相关问题,对欺骗组织、对抗审查调查的坚决查处,对知错悔改、真心悔过的给机会、给出路,为案件定性提供真实的材料和意见。

  二是坚持“全周期管理”方式。“全周期管理”是做好谈话工作的重要原则和科学方法论。在事前,审查调查组要高度重视谈话方案,集体“备课”,制定明确具体的谈话方案和谈话提纲,对谈话目标和要求、谈话方式和步骤、政策策略和证据使用等具体化,摸清底数、应知尽知,把问题尽可能想全想透,准确做好风险评估,包括问题谈清楚了组织给什么政策等,按照审批权限报经领导批准后实施;要根据谈话对象的具体情况选择合适的谈话场所、确定合理的谈话时间,营造宽严有度的谈话氛围,保障谈话顺利开展。过程中,分管审查调查工作的领导、审查调查部门主要负责人要落实领导首谈和安全首课制度,高度重视谈话的组织和部署,靠前指挥、跟进指导,强化现场把控;谈话人员要正确把握好个人与组织的关系,深刻认识到开展谈话是组织严格授权的行为,组织的授权集中体现在谈话方案中,要严格执行谈话方案,全面、完整、准确按照组织授权开展谈话。在事后,要巩固谈话成果,适度安排回访,避免谈话对象产生对抗、对立情绪,牢牢把握谈话工作的主动权。

  三是坚持依规依纪依法。在监督检查、审查调查工作中,对获取言词证据有严格的程序要求,这是基于反腐败斗争大局和工作实际总结的重要经验,也是做到依规依纪依法的重要方面。要充分认识到违规违纪办案行为本身就是最大的安全风险,牢固树立“无安全不办案”的理念,在谈话中将安全责任落实到具体人员和岗位。要统筹使用纪检监察机关自有人员和借调人员开展谈话,做到搭配编组、相互监督,强化借调人员的日常管理。特别是要做好纪检监察系统外借调人员的上岗前安全和纪律教育,讲清纪检监察体制改革精神和监察法及其实施条例的规定,讲透审查调查的工作规范和纪律要求。要统筹好内审和外查工作,强化对外查工作点和外查人员的检查指导。案管部门要通过核查文书、现场检查、查看录像等方式,强化对谈话、讯问、询问全过程监督,尽可能做到同步监督,对违规违纪违法办案行为零容忍,坚决纠治,有责必问,有效发挥对自己人的教育警醒、惩治震慑、惩戒挽救作用。

  严格使用技术调查、限制出境措施

  技术调查、限制出境措施敏感程度高,均需要委托其他机关协作采取。《条例》《措施使用规定》等对技术调查、限制出境措施的使用条件、情形进行了规范,规定采取、变更、解除措施的手续和文书,对委托采取、办理程序、监督检查等作出了非常严格的规定。纪检监察机关在采取技术调查、限制出境措施时,要贯彻落实严格、慎用的要求,把握好措施使用的适度性。

  对于技术调查措施,一是严格把握适用条件。《监督执法工作规定》为技术调查措施的使用设置了严格的条件,明确监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪,根据需要经过严格的批准手续可以依法采取。这就意味着,如果被调查人仅仅涉及一般职务违法或违纪,就不能采取技术调查措施。在决定采取技术调查措施时,必须认真考虑是否符合《条例》等的规定,看有没有扩大范围,有没有不该使用而使用的。二是精准规范使用。一方面,要运用好法律赋予的调查措施,在使用常规的调查手段无法达到调查目的时果断采取技术调查措施,有效惩治职务犯罪。另一方面,要审慎稳妥,严格审批权限、规范内控程序,严格按照有关规定出具相关文书,委托有关机关执行。对已采取的技术调查措施,随时关注进展情况,及时评估,该解除的及时解除措施。三是加强监督制约。采取技术调查措施是组织行为,必须严格按程序办,走组织程序、组织渠道。案管部门要加强对承办部门技术调查措施使用情况的监管。各省级纪委监委要会同有关机关开展对账核查和监督检查,并向中央纪委国家监委报告。

  关于限制出境措施。《条例》第四章第十五节对限制出境措施作出了规定,采取限制出境措施需要提请相关机构执行。实际工作中需要把握好以下两点:一是适用对象。限制出境的对象是可能逃往境外的被调查人以及涉嫌行贿犯罪、共同职务犯罪的涉案人员等相关人员。采取措施时要审慎分析研判,不得对没有外逃风险的涉案人员以及案件无关人员采取限制出境措施。二是解除要求。限制出境措施直接影响相关人员的出入境权利,因此相关规定中明确了自动解除的时间期限。国家移民管理局有关文件规定法定不批准出境报备每次期限最长可以为一年,到期后未继续采取的自动解除。为了保护相关人员的合法权利,《条例》对监察机关提出了更为严格的要求,明确每次采取限制出境措施的期限不得超过三个月,到期后未继续采取的则自动解除。各级纪检监察机关在实际工作中,要统筹考虑案件查办和权利保障的需要,不能把到期自动解除当成唯一的解除情形,该主动解除的要及时主动解除,确需继续采取的按规定及时办理。

  慎用善用留置措施

  留置是为保障审查调查程序的顺利进行而依法限制被审查调查人人身自由的一种强制性措施。《条例》第四章第六节从留置措施的适用条件、适用情形、实施程序、解除程序、留置时间、留置对象权利保障、留置场所管理等方面作出了系统规定。对于留置措施的使用,要根据工作实际做综合考量,从谦抑的角度出发判断采取留置措施的必要性,既要注意慎用善用留置措施,又要注意保障被调查人的合法权利。

  一是当留则留、当解则解。一方面,精准使用留置措施,根据工作实际情况该留置的果断留置,当用则用,同时要准确把握留置条件,严格审批权限,确保留置措施不被滥用。另一方面,对问题已查清的涉案人,不需要继续留置的,应当及时解除;即使是被调查人,问题查清楚后未达到移送司法机关追究刑事责任标准的,也应当及时解除留置措施。这可以树立一种积极的导向,鼓励留置对象主动讲清楚问题。

  二是注重保护留置对象的权利。监察法规定了“保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务”,并对留置规定了严格的审批权限,明确留置期限和及时通知家属等要求。《条例》在知情权和申诉权方面强化了被调查人的权利保障。一方面强化保障留置对象家属的知情权。如果纪检监察机关在采取留置措施后履行通知责任不到位,既可能损害留置对象的合法权益,也容易增加执纪执法人员被“围猎”的风险。对此,《措施使用规定》进一步细化留置通知书的内容,明确了纪检监察机关应当向留置对象家属告知案件承办部门、联系人和联系方式,建立了家属与纪检监察机关之间有效沟通渠道,有力保障了家属的知情权。《条例》新增了在延长留置时通知留置对象家属、解除留置时通知其所在单位或者家属的要求,承办部门要履行好通知义务。另一方面充分保障被调查人及其近亲属的申诉权。根据《条例》的规定,被调查人及其近亲属认为纪检监察机关及其工作人员存在留置期满不予以解除等违反法律法规、侵害被调查人合法权益的情形,向纪检监察机关提出申诉的,由案件监督管理部门依法受理,并按照法定的程序和时限办理。这是《条例》赋予各级案管部门的职能,事关被调查人合法权益保护,要认真履行好。纪检监察机关将按照监察法对申诉办理时限、程序等规定,抓紧研究办理反映违规违法办案行为申诉的办法。

  规范采取搜查措施

  搜查是纪检监察机关在调查工作中收集证据、查获被调查人的重要调查措施,对于查明案件事实,防止转移或毁灭证据具有重要作用。《条例》第四章第八节对采取搜查措施的适用情形和工作要求作出具体规定。调查人员应严格执行相关制度规范,强化程序意识,依规依纪依法搜查。

  一是严格开展搜查工作。搜查是一项较为严厉的措施,承办部门应当严格按照法律法规的规定开展搜查工作。在搜查中,要按照搜查目的和范围制定工作方案和任务分工,不得擅自变更搜查对象和扩大搜查范围。对搜查过程,应当按照规定的要求实行全程录音录像,并现场制作笔录。同时,按照《条例》的要求,搜查时应当有被搜查人或者其家属、其所在单位工作人员或者其他见证人在场。这既保障当事人合法权益,又保证证据的合法性和证明力,还能约束纪检监察机关依法规范用权,提高纪检监察机关公信力。见证人应当是与案件无利害关系的第三人,因此监察人员不得作为见证人,商请公安机关协助采取搜查措施的,则参与搜查工作的人民警察不宜作为见证人。确因客观原因无法由符合条件的人员担任见证人的,应当在笔录材料中载明情况。

  二是文明开展搜查工作。搜查人员应当严守纪律、举止文明,充分体现对被搜查人及其家属等的人文关怀,切实维护纪检监察机关的良好形象。在搜查前,调查人员应当提前了解相关情况,做好安全预案,选择合适的时间开展搜查工作,防止给当事人造成严重不良影响。在搜查过程中,应当妥善采取措施,避免未成年人和老年人等不适宜在搜查现场的人在场。对于被搜查人或者家属在场的,应当指定专人对其予以关注。要尊重被搜查人及其家属的人格尊严及生活隐私,与相关人员沟通时不能颐指气使、口大气粗等,避免刺激被搜查人及其家属。搜查人员不得损坏搜查现场物品,需对室内建筑设施的各种器具进行破坏性搜查的,应当经批准后进行。搜查工作结束后,应当注意做好搜查现场的恢复。

  审慎使用查封、扣押、冻结措施

  为查清严重职务违法或者职务犯罪事实,保护国家、集体和公民的合法利益,防止被调查人等将涉案财产转移、隐匿,纪检监察机关根据工作需要可以依法采取查封、扣押、冻结措施。《条例》第四章第七节、第十节对冻结、查封、扣押措施作出规定。由于查封、扣押、冻结措施涉及个人或者单位的财产权,在实践中应当审慎把握。

  一是严格保护个人与单位的合法财产。查封、扣押、冻结财产,应当严格区分违法所得、其他涉案财产与合法财产,严格区分单位财产与个人财产,严格区分涉案人个人财产与家庭成员财产,不得超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结,不得划转、转账或者以其他方式变相扣押,不得冻结与案件无关的财产。对于涉案企业正在投入生产运营和正在用于科技创新、产品研发的设备、资金和技术资料等,原则上不予查封、扣押、冻结,确需提取违法犯罪证据的,可以采取拍照、复制等方式提取。对于查封、扣押、冻结的财产,应当及时调查,经查明与案件无关的,经审批应当在查明后三日内解除,并按规定告知财产的权利人等相关人员。

  二是充分保障当事人等的知情权。为有效保障当事人合法利益,同时防范涉案财物查封、扣押、冻结、保管和处置中的风险,纪检监察机关应当充分保障当事人知悉相关事项的权利,及时履行告知程序。第一,查封、扣押涉案财物时应当向财物持有人等相关人员出具通知文书,同时向相关权利人出具财物清单。第二,对于债券、股票、基金份额等价格易变动,存在价值贬损风险的财产,在冻结时应当向权利人等告知其有权申请出售变现。第三,出具相关文书时将纪检监察机关的案件承办部门、联系人、联系方式告知当事人,便于其及时沟通相关事宜。

  三是加强对查扣现场的有效监管。在工作实际中,查扣现场环节的风险隐患较大,为确保查扣有序、规范进行,避免发生违规违纪行为,应当进一步加强现场监管。根据《条例》的规定,承办部门应当履行好现场管理职责,在查扣现场应当全程录音录像并邀请见证人,会同财物持有人或者保管人、见证人当面逐一拍照、登记、编号,开列清单,由在场人员当场核对签字。

  精准使用查询、调取措施

  查询、调取措施针对的是公民或者单位的财产、身份等信息,采取查询、调取措施一般为“背对背”的方式,具有不正面接触被调查人的特点,在使用中应当注意以下三个方面问题:

  一是严格审批、规范使用。为确保查询、调取措施在实践中规范使用、不被滥用,承办部门应当按照《监督执法工作规定》等有关规定确定的审批权限履行报批手续,依规依法出具法定文书。

  二是严格把握关联性和必要性。《条例》和《措施使用规定》对查询、调取事项的关联性和必要性作了规定。在工作实践中,承办部门承担对查询或调取内容与案件关联性审核的主体责任,坚持有限必要原则,防止随意扩大查询、调取范围。采取查询、调取措施时,承办部门应当对每个对象与案件的关联性和必要性作出说明。《条例》在监察法规定的基础上,对调取无关的原物原件及时退还作了补充规定,即经查明与案件无关的,经审批应当在查明后三日以内退还,并办理交接手续。

  三是严格保障信息安全。查询、调取措施保密要求高,必须采取有力措施保障公民和法人的信息安全,防止失泄密问题。承办部门在查询、调取时要对配合单位和个人提出保密要求,委托其他部门(单位)对查询、调取的数据进行分析的,应当严格履行审批手续,出具委托书并与数据分析部门(单位)签订保密协议。查询、调取结果应当作为涉案资料严格管理,对其中确定为党和国家秘密的应当按照保密规定管理。查询、调取结果只能用于监督检查、审查调查工作需要,不得用于其他目的。


进一步规范涉案财物管理

  涉案财物管理是审查调查工作的重要环节,涉案财物管理是否规范,违纪违法所得是否追缴到位,关系到审查调查工作质量和成效。《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《条例》)第四章第七节、第十节,第五章第六节、第七节对涉案财物移交、保管、处置提出要求。2021年,中央纪委国家监委印发了《纪检监察机关涉案财物管理规定》(以下简称《涉案财物管理规定》),贯彻落实《条例》要求对涉案财物的移交、保管、处理以及监管方面作了全面系统的规定,要求实现“案结款清、案结物清”。

  涉案财物管理总体要求

  涉案财物管理工作的总体要求是“措施准确、手续完备、移交及时、保管妥善、处理得当、监管有效”。《涉案财物管理规定》是围绕如何实现这个目标进行规范。

  措施准确是指对涉案财物采取查封、扣押(暂扣、封存)、冻结措施方面要做到精准适当。一是采取措施的主体要准确。采取查封、扣押、冻结措施的主体是监察机关,采取暂扣、封存措施的主体是纪检机关。二是采取措施的阶段要准确。对于查封、扣押、冻结措施,只能在办理了监察机关立案手续后才能实施;对于立案前有关人员主动上交的涉案财物,只能以纪检机关名义采取暂扣措施,或者按照《条例》的规定予以接收。三是采取措施的范围要准确。查封、扣押、冻结的涉案财物应当与案件有关,与案件无关的财物应当及时退还。

  手续完备是指在涉案财物管理过程中要按规定履行必要的手续,使用规范的文书。比如,立案前接收监察对象或有关人员主动上交财物的,应当出具《主动上交财物登记表》,并由上交人签字;对涉案财物作出收缴、责令退赔决定的,应当出具《涉案财物处理决定书》,需要依法提请公安机关、不动产登记机构等单位协助执行的,应当出具《协助执行通知书》,等等。

  移交及时是落实涉案财物“查管分离”基本原则的体现,对于查封、扣押的涉案财物,承办部门要在规定时间内移交财物保管部门进行保管。

  保管妥善是指财物保管部门和承办部门要将涉案财物存放在规范的保管账户或保管场所内,安排专门机构或专门人员,按照规定的保管方式进行保管,避免损毁、灭失等。

  处理得当是指对涉案财物的处理必须严格按照纪律法律规定和相应的程序进行,任何部门和个人不得违规违纪违法使用、处理涉案财物及其孳息。

  监管有效是指加强对涉案财物的监管,案件监督管理部门作为对监督检查、审查调查全过程进行监管的专门部门,应当通过查看涉案财物信息管理系统、抽查、开展专项检查等方式开展监督检查,确保涉案财物来源清晰、去向明了、全程监管、阳光透明。

  涉案财物的移交、保管

  查管分离是涉案财物管理工作的一项基本原则,也是承办部门与财物保管部门相互监督制约的重要工作机制。承办部门应当将涉案财物及时交给专门部门保管,严格履行交接手续,定期对账核实,减少风险隐患。

  一是第一时间纳入监管。承办部门在查封、扣押现场,应当按照要求将涉案财物逐件清点、拍照、密封、开列清单,第一时间纳入监管,在源头上做到“情况明,数字准,底数清”。采取查封、扣押、冻结措施后,承办部门应当将涉案财物的详细信息、文书、清单等在20日内录入涉案财物信息管理系统或送案管部门备案,主动接受监督。

  二是在规定时限移交财物保管部门。《条例》明确对于查封、扣押及接收的涉案财物,承办部门应当在采取措施后及时移交保管。对于涉案款,应当在十五日内存入专用账户;对于涉案物品,应当在三十日内移交涉案财物保管部门。对于因特殊原因无法及时移交保管的,经监察机关分管领导审批可以由承办部门自行保管,但也应该符合各项保管要求。承办部门应当指定二人共同负责,严禁单人接触涉案物品;临时保管场所应配备保险箱、保密柜等设备,注意加强临时保管场所的安保工作,承办部门负责人应当定期与不定期进行检查;因办案需要调用涉案物品的,临时保管人员要严格做好登记,确保不出问题。

  三是妥善保管。《条例》要求,纪检监察机关应当设立专用账户、专门场所,确定专门机构或专门人员履行保管责任。对于涉案款,应存放在纪检监察机关指定的专用账户内,财物保管部门定期进行核对检查,确保账实相符。对于涉案物品,应存放在财物保管部门管理的专门场所,场所应配备相应的安保、储藏设备,符合防火、防盗、防潮、防蛀等基本要求,管理人员对涉案物品分案分类管理,建立工作台账,加强日常检查,避免涉案财物遗失、损坏、腐蚀、变质等。对于一些特殊涉案物品,《条例》明确,如果属于生产资料,企业继续使用对该财产价值无重大影响的,可以允许其继续使用,保证企业的正常生产经营,维护好社会经济秩序和当事人的合法权益。

  涉案财物的追缴、处理

  规范涉案财物追缴和处理工作,是保障国家利益和被审查调查人合法权益的重要举措。中央纪委国家监委领导同志要求查办案件做到“人要处理、钱要追回”,最大程度为国家挽回损失,实现政治效果、纪法效果和社会效果的有机统一。

  一是做到应缴尽缴。追缴涉案财物是审查调查工作的一个难点,纪检监察机关从维护国家利益出发,必须做到应缴尽缴,不能让被审查调查人或涉案人通过违纪违法行为得利。《条例》规定,追缴涉案财物以追缴原物为原则;原物已经转化为其他财物的,应当追缴转化后的财物;如果原物无法找到、被他人善意取得、价值灭失减损或者与其他合法财产混合且不可分割的,应当依法追缴、没收其他等值财产。纪检监察机关在查处腐败案件时,要加大对被审查调查人及有关人员违纪违法所得的追缴力度,确保国家利益不受损、涉案人不得利。

  二是维护国家利益。《条例》进一步规范了各类处理方式,确保国家利益不受损。第一,规定了部分涉案财物可以先行变现。通常情况下,涉案财物应当在案件办结后,通过依法拍卖等方式变现。实践中,由于某些涉案财物存在价格波动大、价值易贬损或者后续难以处置等情形,如果不及时变现,将会造成贬值或灭失,给国家利益和当事人利益造成损失。《涉案财物管理规定》从保护国家利益、被害人权益角度出发,对部分涉案财物先行变现作出了规定,明确经相关涉案财物权利人或者其法定代理人、委托代理人书面申请或者同意,承办部门可以在国家利益不受损、涉案人员不得利、不损害被害人利益,且不影响工作正常进行的情况下,经集体研究并报纪检监察机关主要负责同志审批后,采取依法变卖、定向转卖等方式将涉案财物变现。各地可以在这个大原则下、法律规定的范围内,积极探索涉案财物先行变现的有效办法,实现政治效果、纪法效果和社会效果的有机统一。第二,建立涉案财物统一保管、处置工作机制。为解决涉案财物处置渠道不畅、涉案物品积压等困难,中央纪委国家监委会同中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院及财政部建立了涉案财物统一保管、处置工作机制,将涉案财物交由专门单位保管。相关涉案财物在各单位进行移交时,只需要移交文书材料,不需要挪动实物,实现了“实物不动、清单流转”,减少涉案财物在移交过程中的损耗和风险。第三,增强了涉案财物的处理手段。根据《条例》规定,对违法取得的财物需要追缴或者责令退赔的,纪检监察机关可以依法要求公安、自然资源、住房城乡建设、市场监管、金融监管等部门以及银行等机构、单位予以协助。目前,中央纪委国家监委与公安部、自然资源部已在机动车、不动产处理上建立了工作机制,纪检监察机关在出具相关文书和证明文件的情况下,可以直接办理机动车、不动产的过户。

  三是维护公民合法财产权益。《条例》强调了对公民合法财产权益的保护,要求依法保障被审查调查人及相关人员的财产权益,审慎、合理、精准地采取措施,坚决防止超标的、超范围、超时限采取措施以及违规处置涉案财物等问题的发生。在对涉案财物进行处置时,必须坚持实事求是的原则,以事实为依据,以纪法为准绳,依据涉案财物本身的性质作出收缴、责令退赔、移送司法等处理决定。其中对于经审查认定为不属于违纪违法所得的财物,应在审查调查结束后及时退还当事人;对于被审查调查人及相关人员非法侵占他人的财物,应责令退赔给相关受害人。

  涉案财物的监管

  涉案财物监管涉及案件承办部门、审理部门、财物保管部门、案件监督管理部门等多方面工作。《条例》强化了对涉案财物的监督检查,明确各部门在工作中各司其职,加强协作配合,相互监督制约,确保涉案财物依规依纪依法、及时有效处置,实现案结款清物清。

  一是建立涉案财物信息管理系统。《条例》《涉案财物管理规定》明确纪检监察机关应当建立涉案财物信息管理系统,实现涉案财物全流程管理。涉案财物信息管理系统既是方便涉案财物移交、保管、处理的工作平台,也是重要的监管平台。对于查封、扣押、冻结和接收的涉案财物,要求承办部门在20日内将相关信息录入系统。财物保管部门通过系统接收、保管、处理涉案财物,建立、管理涉案财物信息台账,实时接受监管。案件监督管理部门应当每周通过查看系统、台账,进行抽查、核对,及时发现问题、提醒纠正。下一步,中央纪委国家监委将进一步在全国纪检监察机关推广使用统一的涉案财物信息管理系统,建立上下贯通的涉案财物监督管理体系。

  二是规范对涉案财物提出处理意见。在案件办结后,需要经过严格的程序对涉案财物进行处理。承办部门根据审查调查工作情况,提出对涉案财物拟处理意见交审理部门;审理部门履行审核把关职责,对相关材料、手续、证据等审核后,将审理意见提交监察机关集体进行审议;经监察机关集体审议决定后,明确对涉案财物的处理意见,再由承办部门将处理意见通知财物保管部门,并会同财物保管部门在60日内完成对涉案财物的处置。

  三是案件监督管理部门加强对涉案财物各环节的日常监管。案件监督管理部门作为对监督检查、审查调查全过程进行监管的部门,肩负着加强涉案财物监管的职责。在查扣环节,可以通过抽查现场查扣录像视频、核对涉案财物清单等方式加强对查扣现场的监督,督促承办部门准确把握查扣冻范围,坚决杜绝超范围、超标的、超时限采取措施的行为。在移交、保管环节,督促承办部门按规定及时将涉案财物移交财物保管部门保管,必要时对承办部门自行保管的涉案财物开展现场检查、抽查。在处理环节,通过开展专项检查等方式确保涉案财物依规依纪依法、及时妥善处置。


强化协作配合 增强反腐败工作合力

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央领导构建起党全面领导的反腐败工作格局,健全了党中央统一领导、各级党委统筹指挥、纪委监委组织协调、职能部门高效协同、人民群众参与支持的反腐败工作体制机制。在党中央集中统一领导下,组织协调反腐败工作是纪检监察机关的重要任务。反腐败工作涉及方方面面,除纪检监察机关外,党委组织部门、政法部门和检察机关、审判机关、公安机关等单位都承担着重要责任。各相关单位在党中央集中统一领导下,各司其职、各负其责,相互配合、相互监督,增强反腐败工作合力,坚定不移将反腐败斗争进行到底。

  规范纪检监察系统内部协作配合

  《条例》对纪检监察系统内部上级与下级、派出机关与派驻机构、派驻机构与地方纪委监委之间的协作配合提出具体要求,为发挥系统优势,推动上下联动、左右衔接,形成纪检监察工作高质量发展的强大合力提供了制度依据。

  一是向上级纪委监委报告监督检查审查调查重要事项。这是推进纪检监察工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委监委对下级纪委监委领导的具体举措。《条例》明确了纪检监察机关双重领导体制。中央纪委国家监委制定了地方纪委监委向上级纪委监委报告线索管理立案审查调查处分处置工作指引,对地方纪委监委报告事项分类明确了具体办理程序和要求。纪检监察机关要认真落实请示报告制度,准确把握工作要求。第一类,需要向同级党委和上级纪委监委同时报告的事项,要突出“同时”二字,不能先向同级党委报告,待同级党委审批后再向上级纪委监委报告,更不能不向上级纪委监委报告。第二类,需要报上级纪委监委后决定的事项,要及时向上一级纪委监委报告并经上级批准后再办理。第三类,地方纪委监委作出决定后需报上一级纪委监委的事项,也就是备案事项,由案管部门定期向上一级纪委监委案管部门报送。

  二是“室组地”联合办案。这是深化纪检监察体制改革,加强系统集成、协同高效的具体内容和工作抓手。《条例》明确了工作单位在地方、管理权限在主管部门的“双管”公职人员涉嫌职务违法、职务犯罪案件的管辖规则,并对派驻机构与地方纪委监委“组地”协商案件管辖、联合办案等作了原则性规定。中央纪委国家监委正在对协商管辖、指定管辖案件的办理标准和流程等作进一步细化。派驻机构与地方纪委监委在协作办案中,要把这些制度规定结合起来掌握、落实,推动“室组地”协作办案顺畅、规范、有序。纪检监察机关要充分认识深化全国“一盘棋”思想,增强“一家人”意识,主动加强协作,同向发力。派驻机构向地方移交案件的,要做好基础工作,确保符合移交条件,与地方纪委监委充分沟通,便于审查调查工作顺利开展。地方纪委监委要提高属地管辖意识,把办理“双管”公职人员案件作为分内之事,按规定及时接收、办理案件。“组地”双方都要“主动伸出手”“向前迈半步”,充分发挥各自优势,深化统筹联动,实现“1+1>2”的效果。

  加强纪检监察机关与其他单位的协作配合

  《条例》对纪检监察机关与司法机关和执法机关等在查办案件、提请协助采取措施、加强监督贯通协同等方面的协作配合作出规定,推动各相关单位在党中央集中统一领导下,在职权范围内依规依法加强协作,形成反腐败合力。纪检监察机关与其他机关开展协作配合,要注意把握好三个方面:

  一是坚持党的全面领导。纪检监察机关、审判机关、检察机关等在同级党委反腐败协调小组的组织协调下开展反腐败工作,目的是加强党对反腐败工作的集中统一领导。要加强工作机制、程序要求上的配合衔接,推动形成纪检监察机关与司法机关、执法机关协作配合、共同发力的工作格局。

  二是坚持立足职能开展协作。各单位职能职责不同,在反腐败工作中的参与程度、方式也不一样,要在职权范围内加强协作,形成职能配合、协调一致的效果,不能离开各自职责谈协作,也不能笼统地、不分工作程序地谈协作。各级纪检监察机关要准确理解作为党内监督和国家监察专责机关的定位,在与其他单位的协作配合中不缺位、不越位、不错位,做好监察执法与刑事司法、行政执法的贯通衔接。

  三是坚持依规依纪依法。要严格遵守法律法规以及中央纪委国家监委出台或会同有关单位出台的规范性文件,按照法定程序和权限行使权力、履行职责、开展协作,形成正向、有序、有效的工作合力,不断提高反腐败工作质效。

  坚持受贿行贿一起查

  坚持受贿行贿一起查是党的十九大作出的重要决策部署,是坚定不移深化反腐败斗争,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的必然要求。《条例》对查处行贿人以及处置行贿违法所得等提出要求。经党中央批准,2021年9月,中央纪委国家监委会同中央组织部、中央统战部、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《关于进一步推进受贿行贿一起查的意见》,对纪检监察机关与司法机关、执法机关等单位在惩治行贿中开展协作配合作出规定。

  一是提高对惩治行贿重要性的认识。行贿不查,受贿不止。坚持受贿行贿一起查是斩断“围猎”与甘于被“围猎”利益链、破除权钱交易关系网的有效途径,对于进一步净化政治生态、优化营商环境,实现腐败问题标本兼治,充分发挥全面从严治党的引领保障作用具有重要意义。各级纪检监察机关要坚持从政治上看,把查处行贿作为重要职责,加大行贿查处力度,该立案的坚决立案,该处理的坚决处理;加强与党委组织部门、审判机关、检察机关等单位的协作配合,坚持同向发力,提高治理行贿的综合效能。

  二是准确把握查处行贿的重点。第一,重点查处多次行贿、巨额行贿及向多人行贿,特别是党的十八大后不收敛不收手的。这类行贿人往往将行贿作为谋取不正当利益的手段,对政治生态、法治环境、营商环境和市场规则等破坏较大,如不严肃查处,就会放纵行贿,形成劣币驱逐良币的“负面激励”效应。第二,重点查处党员和国家工作人员行贿的。党员和国家工作人员理应带头遵纪守法,知纪违纪、知法犯法的应严肃查处。第三,重点查处在国家重要工作、重点工程、重大项目中行贿的。这类行贿行为不仅扰乱正常市场经济秩序,直接造成国家巨额经济损失,而且危害国家经济安全,影响党和国家工作大局,应当坚决查处。第四,重点查处在组织人事、执纪执法司法、生态环保、财政金融、安全生产、食品药品、帮扶救灾、养老社保、教育医疗等领域行贿的。这类行贿行为扰乱相关领域正常秩序,严重影响人民群众获得感、幸福感、安全感,必须加大查处力度,推动解决一些行业的顽瘴痼疾。第五,重点查处实施重大商业贿赂的。这既是落实《联合国反腐败公约》要求,也是顺应广大市场主体呼声、营造公平竞争市场环境的重要举措。

  在对五类重点的把握上,不能脱离实际设定简单的标准,机械性地按照定量标准去做。要始终坚持将政治效果摆在首位,把行贿问题放在整个查处的受贿案件、反腐败工作格局、党和国家治理需要中研究,避免简单机械地用次数、金额、人数等量化标准处理行贿人问题,做到纪法情理贯通,政治效果、纪法效果、社会效果有机统一。

  三是精准处理行贿人。《条例》规定了纪检监察机关对行贿人的多种惩治方式和教育转化手段。纪检监察机关要坚持实事求是、宽严相济,不仅要考虑行贿金额、次数、发生领域,还要考虑行贿人的主观恶性、造成的危害后果、认错悔过态度、退赔退缴等因素,对行贿人精准提出处理意见。涉嫌行贿犯罪应当移送司法机关追究刑事责任的,要移送司法机关处理;对于依法可以不移送司法机关的行贿人,综合运用党纪政务处分或者组织处理,批评教育、责令具结悔过,或者移交给相关单位由其作出行政处罚等方式进行处理,让行贿人为其行贿行为承担应有的责任。纪检监察机关要强化查处行贿工作中的内控机制,案件承办、案管、审理部门在对行贿人处理中相互监督、相互制约,确保监督执纪执法权力正确行使。

  四是保障涉案人和企业的合法权益。《条例》对纪检监察机关在履行职责过程中依法保护涉案人和企业合法权益作出规定。各级纪检监察机关要认真贯彻落实习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话精神,在履行职责过程中既要查清问题,也要保障经营者合法的人身和财产权益,保障企业合法经营。在审查调查中需要有关企业实际控制人等配合调查的,要充分评估对企业正常经营的影响,听取并合理采纳配合调查的人员对维护企业正常经营的意见,畅通有关企业实际控制人等在配合调查期间保证企业正常经营的联系渠道,将对企业合法正常生产经营的影响降到最低。


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